Sentencia sobre la inconstitucionalidad de la creación de la ANAM

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Dra. Gloria Rocío Estrada Antón Socia en Anton Rioja, S.C.

Quizá lo más relevante que se discute hoy respecto a la ANAM es la sentencia dada a conocer el 11 de enero, en ésta se ha señalado la inconstitucionalidad del reglamento en el que se establecen las facultades de la dependencia, así como sus unidades administrativas, generando incertidumbre sobre su futuro y las posibles consecuencias que esto ocasiona.

Creación de la ANAM

Desde la creación del Servicio de Administración Tributaria (SAT) en 1997, las aduanas quedaron a cargo de este órgano recaudador, dependiente de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), a través de la Administración General de Aduanas (AGA). Sin embargo, como resultado de diversas presiones al gobierno mexicano en las últimas dos décadas, el actual Ejecutivo federal determinó separar las aduanas del SAT para dotarlas de autonomía, permitiendo mejoras en su operación.

Inicialmente, mediante un decreto publicado el 14 de julio de 2021 en el Diario Oficial de la Federación (DOF), el Ejecutivo buscó crear una nueva autoridad a cargo de las aduanas nacionales: la ANAM sustituyó a la AGA del SAT; quedando pendiente de publicar la modificación de diversos ordenamientos, tales como la Ley del SAT, los reglamentos interiores de dicho organismo y de la SHCP, así como la creación de un reglamento interior para la propia ANAM para definir sus facultades y organización.

Es hasta el 21 de diciembre de ese año que se publica en DOF el decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (RISHCP), el Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria (RISAT); asimismo, se expide el Reglamento Interior de la Agencia Nacional de Aduanas de México (RIANAM), del cual se destaca lo siguiente:

• Se agrega a la ANAM como órgano administrativo desconcentrado de la SHCP, modificando el RISHCP.
• Se derogan los artículos del RISAT que facultaban a la AGA.
• Se crea un nuevo reglamento interior para la ANAM.
• Se abroga el decreto que originalmente había creado a la ANAM el 14 de julio.

Con lo anterior, se da vida a la nueva autoridad aduanera para iniciar funciones desde el primer día de enero de 2022, esto con fundamento en el referido decreto que reforma el RISHCP y el RISAT, y crea el RIANAM.

Marco jurídico de las autoridades aduaneras

Las autoridades aduaneras mexicanas encuentran su origen en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, particularmente a cargo de la SHCP, conforme a la fracción XII del artículo 31.° de dicha ley. A su vez, la SHCP cuenta con diversos órganos administrativos desconcentrados para la realización de sus funciones.

Por su parte, la Ley Aduanera señala (en su artículo 2.°) a las autoridades aduaneras como aquellas establecidas en el RISHCP. Sin embargo, emitir el decreto del 21 de diciembre parece no haber sido suficiente para dotar a la nueva autoridad de facultades suficientes para controlar la función aduanera. Y es que las facultades en materia de control aduanero recaen originariamente en el SAT, esto en virtud de lo establecido en los artículos 2.° y 7.° de su ley.

La Ley del SAT, en su artículo 4.°,  otorga la facultad reglamentaria al Ejecutivo para la expedición de un reglamento interior a este órgano administrativo desconcentrado. Lo anterior con el objeto de que el presidente de México distribuya la competencia y las facultades que le serán aplicables a las unidades administrativas que lo integran; de manera que, para la emisión del RISAT, sí existe una cláusula habilitante en la ley.

Ahora bien, siguiendo este razonamiento, la Ley del SAT no sufrió reforma alguna para reconocer la existencia de una nueva autoridad como la ANAM, esto a efecto de encargarle los servicios aduaneros y de inspección, o bien, la determinación de gravámenes, etc.; mucho menos fue reformada para dotar al presidente de la facultad para la emisión de un reglamento interior (como el controvertido RIANAM).

Entonces, ¿debió modificarse la Ley del SAT para dar vida a la ANAM? Todo parece indicar que así debió suceder, sin embargo, para superar el dilema, el Ejecutivo parece haber considerado que era suficiente añadir un segundo párrafo al artículo 1.º del RISAT, en el que establece que la ANAM sería auxiliar del SAT en el ejercicio de las atribuciones en materia aduanal.

Sentencia que declara inconstitucional a la ANAM y su argumento

En esta nueva etapa de la autoridad aduanera, han surgido, como es común en el día a día de las aduanas nacionales, múltiples controversias en el cumplimiento de las disposiciones que regulan el comercio exterior y que se convierten en actos administrativos en contra de los contribuyentes.

Es precisamente contra un acto emitido por la aduana de Manzanillo a un importador que presentó una demanda ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA), la cual quedó consignada en el expediente 18/23-EC1-01-6. Esta controversia derivó en una sentencia contra dicho importador, la cual fue impugnada en amparo directo ante el Tribunal Colegiado de Circuito (radicado en el expediente DA-411/2023).

Así, el 11 de enero de 2024 el primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito emitió sentencia al expediente DA-411/2023, resolviendo la incompetencia de los funcionarios aduaneros, esto al considerar que las atribuciones distribuidas en el RIANAM están afectadas de inconstitucionalidad. Esto se debe a que dicho reglamento contraviene el principio de subordinación jerárquica, ya que, las atribuciones en materia de control aduanero otorgadas al SAT por ministerio de ley no pueden transferirse a la ANAM mediante un simple reglamento interior (como se pretendió en el decreto del 21 de diciembre de 2021).

Como resultado de lo anterior, el órgano judicial determinó que la Ley del SAT no es fuente legítima para la emisión del RIANAM, al contrario de lo que sí es para la emisión del RISAT, que en su momento dio vida a la extinta AGA.

En consecuencia, el Tribunal Colegiado ha resuelto que las atribuciones otorgadas a la ANAM, a través de su reglamento interior, violan el principio de subordinación jerárquica, toda vez que tales atribuciones son de ejercicio exclusivo para el SAT por ministerio de ley; por lo tanto, la aduana de Manzanillo de la ANAM es incompetente para emitir resoluciones administrativas. Asimismo, se ordenó a la sala responsable del TFJA emitir la sentencia en la que, siguiendo los lineamientos de la ejecutoria, se declare la nulidad lisa y llana de la resolución administrativa impugnada.

Y es que la facultad reglamentaria del Ejecutivo, establecida en la fracción I del artículo 89.° constitucional, se sostiene sobre los principios de reserva de ley y de subordinación jerárquica. Entonces, en la interpretación de ambos principios, el Tribunal Colegiado de Circuito declara la inconstitucionalidad del RIANAM por considerar que este ordenamiento jurídico ha sido emitido por el Ejecutivo sin contar con la facultad para ello, esto al no existir previamente una ley que hubiera ordenado su creación de forma directa y específica.

Efectos del amparo

• Los argumentos planteados por el importador en la demanda inicial se centran en controvertir la competencia de la autoridad aduanera (emisora del acto de molestia), no así de la ANAM en su conjunto; por lo que, el fallo del Tribunal Colegiado de Circuito ordenó la emisión de una sentencia que anule el acto administrativo (al ser emitido por autoridad incompetente).
• El controversial fallo del colegiado protege al quejoso en lo individual, atendiendo al principio de relatividad de las sentencias; asimismo, no tiene efectos generales que pudieran derivar en una declaratoria de inconstitucionalidad del RIANAM.
• Existen otras sentencias que han analizado la competencia de la autoridad aduanera, en las que se ha resuelto validar la creación de la ANAM a través de su reglamento interior, reconociendo que es constitucional el ejercicio de la facultad reglamentaria del presidente mexicano para la creación de un órgano desconcentrado.
• Al ser esta sentencia pública y conocida, disponible para la construcción de agravios en futuras controversias y por existir otros juicios en los que se han planteado argumentos de incompetencia similares, se esperan nuevas sentencias en este sentido.
• Al suscitarse nuevas controversias que versen sobre este mismo tema, sean en el mismo sentido o en uno diverso, será necesario confrontar la contradicción de criterios para resolver cuál de estos debe prevalecer.

Conclusiones

Es claro que la continuidad y las funciones de la ANAM se encuentran en una situación jurídica vulnerable (y no se trata de algo menor). Las aduanas mexicanas cumplen funciones esenciales para el país, tales como las siguientes:

• La tributación en aduanas representa 30% (aproximadamente) de la recaudación nacional.
• Su función en materia de seguridad nacional, protección al medio ambiente, salud y demás aspectos regulatorios, es crucial para la gobernabilidad del país.
• Tienen gran impacto en la regulación económica en materia de política comercial, el debido cumplimiento de los tratados de libre comercio suscritos por México, las normas de propiedad industrial, combate al contrabando, subvaluación y prácticas desleales.

El Ejecutivo debe evaluar la necesidad de promover una iniciativa de reforma a la Ley del SAT, esto a fin de introducir el fundamento legal que fortalezca a la ANAM y que, así como el artículo 4.º de esta ley ordena la creación del RISAT, también se debe contar con un dispositivo que ordene la creación de un reglamento interior para la autoridad aduanera como auxiliar del SAT, pues la legitimidad de dichas autoridades aduaneras es un tema de seguridad nacional.